DOUANIÈRE (POLITIQUE)

DOUANIÈRE (POLITIQUE)

Les politiques douanières portent sur l’application de droits de douane aux exportations et aux importations de biens. Si, dans le premier cas, les motifs sont essentiellement d’ordre fiscal, les droits de douane mis aux importations sont principalement destinés à protéger l’industrie d’un pays de la concurrence internationale. La protection des producteurs nationaux par la mise en place de politiques douanières repose sur de nombreux instruments qui relèvent non seulement de simples tarifs, mais également de diverses mesures, dont les effets équivalent à ceux d’un droit de douane (les quotas, les réglementations et normes techniques, les frontières fiscales).

Confrontées aux objectifs antagonistes qui consistent, pour l’un, à abriter les producteurs nationaux des concurrents étrangers, et, pour l’autre, à promouvoir le libre-échange en raison du gain qu’il induit, les politiques douanières ont des effets sur les pays qui les pratiquent, sur ceux qui les subissent et sur le monde dans son ensemble. Aussi font elles l’objet de diverses formes de consultations et de traités entre les nations. Les accords régionaux et multilatéraux constituent les principales formes d’arrangements qui conditionnent la nature, l’importance et l’évolution des politiques douanières. Leur objectif est de réduire ou d’annuler les effets discriminatoires de ces politiques entre les parties contractantes.

Les unions régionales

La création de nouvelles unions régionales et le renforcement des accords régionaux existants constituent une des principales caractéristiques de l’évolution des échanges commerciaux internationaux au cours de ces dernières décennies.

Les données de base

Les unions régionales ont pour objectif d’augmenter la cohésion entre les pays membres par le biais de traitements préférentiels. On distingue quatre degrés d’intégration régionale. La zone de libre-échange implique, comme son nom l’indique, un libre-échange entre les membres de l’accord, qui gardent leur propre politique commerciale à l’égard des pays extérieurs à ce dernier (Association européenne de libre-échange, Accord de libre-échange nord-américain). L’union douanière se fonde sur le libre-échange et sur un tarif extérieur commun. L’union économique lui ajoute la libre circulation des facteurs de production (Benelux). Enfin, le marché commun , en plus des trois caractéristiques indiquées, repose sur des politiques communes (Marché unique européen).

Entre 1947 et 1990, plus de quatre-vingts accords régionaux ont été notifiés au siège de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (G.A.T.T.). Si l’on excepte les systèmes de préférence et d’associations, plus de vingt unions régionales proprement dites ont ainsi vu le jour. Les unions régionales identifiées au début de 1993 impliquaient environ cent vingt pays, intéressant 82 p. 100 du commerce international des biens. La part du commerce mondial réalisée dans le cadre d’unions régionales existantes ou en projet était estimée à environ 30 p. 100.

Le premier accord commercial régional important à avoir été notifié au G.A.T.T. fut celui de la Communauté économique européenne (traité de Rome, 1957). Ce traité a précédé la création, en 1960, de l’Association européenne de libre-échange (A.E.L.E.) et d’autres accords conclus dans les années soixante, tels que l’Association latino-américaine de libre-échange (1960), l’Accord canado-américain sur les produits de l’industrie automobile (1965), l’Accord de libre-échange entre le Royaume-Uni et l’Irlande (1965) et divers accords entre pays en développement d’Afrique, du Moyen-Orient et des Caraïbes. Une seconde vague d’unions régionales a été observée depuis le début des années quatre-vingt. Outre le deuxième élargissement de la Communauté économique européenne (C.E.E.), qui voit l’adhésion de la Grèce en 1981, de l’Espagne et du Portugal en 1986, on peut citer l’achèvement du Marché unique de l’Europe des Douze (1992), l’Accord de rapprochement économique entre l’Australie et la Nouvelle-Zélande (1983), l’Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis (1988), l’Accord nord-américain de libre-échange entre le Canada, les États-Unis et le Mexique (1992), le marché commun de l’hémisphère Sud, connu sous le nom de Mercosur (traité d’Asunción, 1991), l’acte de Caracas (1992), créant une nouvelle zone de libre-échange pour les pays andins, et le traité de Porto, du 2 mai 1992, qui a institué l’Espace économique européen entre les pays de la C.E.E. et ceux de l’A.E.L.E. (tabl. 1).

Les effets des unions régionales

La création d’une union régionale exerce inévitablement des incidences sur les économies des pays membres (économies d’échelle, amélioration de la productivité des facteurs, croissance plus rapide), et sur celles des pays tiers (notamment une modification des prix relatifs impliquant une modification du prix des facteurs). Une des principales questions consiste à savoir si les unions régionales impliquent un effet net de création ou de détournement des flux d’échanges. Ce problème a fait l’objet de divers développements théoriques. Par ailleurs, plusieurs études empiriques ont tenté de lever cette ambiguïté quant à l’effet final d’une union régionale, sans toutefois y parvenir, semble-t-il.

Jacob Viner est un des premiers spécialistes à s’être préoccupé des effets des unions régionales sur les flux d’échanges et, partant, sur le bien-être économique des pays (1950). Selon lui, les unions régionales se traduisent par des effets de détournement et de création. Le détournement des courants d’échanges est un transfert d’une production d’une source d’approvisionnement à faible coût, située hors de la zone couverte par l’accord commercial régional, vers une source d’approvisionnement à coûts élevés localisée dans un pays membre de la zone. Ce processus s’oppose au second type d’effet sur les flux commerciaux, à savoir la création de courants d’échanges qui se concrétise par le transfert de production d’une source interne à coûts élevés vers une source à coûts plus faibles appartenant à la même zone. Selon Viner, lors de la création d’une zone de commerce préférentiel, telle qu’une union douanière, les effets de détournement seraient plus importants que les effets de création, en raison des objectifs de protectionnisme inhérents à la formation d’unions régionales. Il considère que les effets positifs de ces unions, notamment sur les économies d’échelle et d’étendue, ne compensent pas le détournement net des échanges, d’où une diminution de l’efficacité globale et du bien-être mondial.

Toutefois, les indicateurs de création et de détournement des échanges perdent quelque peu de leur signification avec la globalisation et la transnationalisation du commerce (Peter J. Lloyd, 1992). Par ailleurs, il a été observé que la réalisation d’une union régionale engendre d’autres effets qui peuvent l’emporter sur le détournement des courants d’échanges, que ce soit pour les pays membres ou pour les pays tiers: ainsi, il peut se produire des changements dans le volume des échanges avec les pays membres et les pays tiers, dans les termes de l’échange avec le reste du monde ainsi que dans la valeur de la production nationale (R. G. Lipsey, 1960, et R. Riezman, 1979).

Le G.A.T.T.

L’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce constitue un contrat qui lie cent quatre États. Ces derniers réalisent près de 90 p. 100 du commerce mondial des marchandises. Le G.A.T.T. a pour objectif de libéraliser le commerce mondial par l’élimination des mesures à la frontière et des obstacles non tarifaires, ainsi que par le contrôle des dispositions prises au titre de la politique nationale qui entraînent une distorsion de la concurrence.

Historique et fonctions du G.A.T.T.

Le G.A.T.T. a été créé à titre provisoire, après la Seconde Guerre mondiale, dans le cadre de l’établissement d’institutions multilatérales de coopération économique internationale (telles que les institutions de Bretton Woods). Ses vingt-trois pays fondateurs avaient pris part aux travaux menés par plus de cinquante nations en vue d’élaborer un projet de charte d’une Organisation internationale du commerce (O.I.C.). Cette charte aurait été une institution spécialisée des Nations unies ; elle devait établir non seulement des disciplines en matière de commerce international, mais également des règles relatives à des domaines précis, tels que ceux des pratiques commerciales restrictives, de l’emploi, des investissements internationaux et des services. La charte de l’O.I.C. a été acceptée lors de la conférence des Nations unies sur le commerce et l’emploi, à La Havane, en mars 1948. Cependant, certains pays n’ont pu la ratifier. C’est pourquoi, malgré son caractère provisoire , le G.A.T.T. constitue encore le seul instrument multilatéral régissant le commerce international. Les négociations de l’Uruguay Round pourraient aboutir au remplacement de cet accord par la création d’un organisme mondial du commerce, la Multilateral Trade Organization.

Du point de vue politique, le G.A.T.T. est la «constitution mondiale du commerce»: il codifie les conditions-cadres et détermine les procédures à suivre par les pays pour libéraliser leurs marchés. Du point de vue économique, il se fonde sur la théorie des avantages comparatifs, qui démontre que chaque bien devrait être produit là où son coût est le plus faible. Du point de vue juridique, il constitue un traité intergouvernemental – fixant les droits et les obligations de chaque partie contractante – qui prévoit des principes (assortis d’exceptions) et des procédures pour libéraliser progressivement le commerce mondial (L. Wasescha, 1992). Le G.A.T.T. définit ainsi lui-même les principales fonctions: constituer un ensemble de règles multilatérales en matière de politique commerciale; être l’enceinte de négociations commerciales visant à la libéralisation du commerce mondial; régler les différends entre ses membres (le système de règlement des différends permet de lutter contre les pratiques commerciales abusives, telles que le dumping et les subventions).

Principes du G.A.T.T.

Le G.A.T.T. comporte trois éléments. Premièrement, l’accord général, qui se compose de trente-huit articles. Deuxièmement, des accords ultérieurs concernant les règles en matière de dumping, de subventions et de questions non tarifaires ou sectorielles. Troisièmement, l’arrangement multifibre, qui est une exception aux règles de l’accord général concernant le secteur des textiles et des vêtements. Les principes essentiels du G.A.T.T. sont au nombre de quatre.

L’absence de discrimination . Ce principe, qui repose sur la clause de la nation la plus favorisée, indique qu’aucune discrimination ne doit affecter les échanges commerciaux: toutes les parties contractantes doivent s’octroyer mutuellement un traitement aussi favorable que celui qu’elles accordent à n’importe quel autre pays pour ce qui est de l’application et de l’administration des droits et impositions à l’importation et à l’exportation.

Le droit de douane comme unique protection . En vertu de l’accord général, le seul moyen de protection admis est celui du droit de douane. Cette règle a pour objectif de faire en sorte que l’étendue de la protection soit le plus précise possible et que celle-ci entrave le moins possible le commerce. La prohibition des restrictions quantitatives à l’importation constitue un des principes fondamentaux du G.A.T.T. Des exceptions sont toutefois prévues, sous certaines conditions, en cas de difficultés de balance des paiements (art. 12).

Une base stable pour les échanges . Reposant sur des principes simples – abaissement et consolidation des droits de douane, multilatéralisation des avantages, respect de la libre concurrence –, le G.A.T.T. offre un cadre assurant la sécurité et la prévisibilité pour les échanges commerciaux.

Les dérogations aux disciplines générales . Le G.A.T.T. prévoit diverses dérogations aux obligations de l’accord général, notamment en cas de création d’unions douanières ou d’accords de libre-échange, de difficultés particulières (problèmes de balance des paiements, sauvegardes), pour favoriser les pays en développement, dans le cas d’intérêts supérieurs au commerce, tels que la sécurité nationale, la vie ou la santé des êtres humains, de la faune et de la flore.

Négociations commerciales multilatérales

Les plus importantes négociations commerciales multilatérales – appelées généralement rounds ou cycles – ont été organisées sous l’égide du G.A.T.T. (tabl. 3). En 1993, huit cycles de négociations avaient été menés. Les premiers rounds ont porté principalement sur la continuation de la réduction des tarifs douaniers, opérée depuis la création du G.A.T.T. en 1947. La libéralisation multilatérale du commerce s’est renforcée dans le cadre des dernières négociations, à savoir celles du Kennedy Round (1964-1967), du Tokyo Round (1973-1979) et de l’Uruguay Round (amorcées en 1986), qui se sont attaquées, entre autres, aux obstacles non tarifaires (restrictions quantitatives, subventions, obstacles techniques). Les effets des politiques nationales sur le commerce constituent un troisième volet qui, avec les tarifs et les mesures à la frontière, est couvert par l’Uruguay Round.

Les cycles de négociations ont contribué à libéraliser le commerce mondial, à renforcer et à élargir le système multilatéral des échanges. Les avantages de ces négociations globales sont multiples. Par exemple, le Tokyo Round s’est soldé par un nombre important de concessions tarifaires, une série de nouveaux accords sur les mesures non tarifaires et un cadre juridique amélioré pour le G.A.T.T. Les droits de douane de milliers de produits agricoles et industriels ont été réduits. Ces abaissements tarifaires, mis en œuvre sur une période de huit ans, se concrétisent, par exemple, par le passage de la moyenne pondérée des droits (droit moyen calculé en fonction des échanges réels) des neufs principaux marchés industriels sur les produits manufacturés de 7,0 à 4,7 p. 100 (contre une moyenne de 40 p. 100 à la fin des années quarante).

Les négociations commerciales multilatérales de l’Uruguay Round ont été lancées en septembre 1986, sur la base des objectifs énoncés dans la déclaration ministérielle de Punta del Este (Uruguay, janvier 1986). Ce cycle apporte une nouvelle dimension au système multilatéral de libéralisation des échanges, en cherchant à réduire les effets négatifs de certaines politiques nationales sur le commerce international.

L’Uruguay Round repose sur un triple objectif: d’abord, réformer les règles du commerce mondial et étendre celles-ci à de nouveaux domaines, tels que les services et la propriété intellectuelle; ensuite, améliorer l’accès au marché par le biais des négociations sur les tarifs, les obstacles non tarifaires, les textiles, l’agriculture, etc.; enfin, renforcer le système actuel en améliorant, notamment, le règlement des différends et la surveillance des politiques commerciales.

Les négociations de l’Uruguay Round portent sur les sept domaines suivants, qui englobent les quinze sujets de négociation de la déclaration de Punta del Este: l’accès au marché, les règles, l’agriculture, les textiles, la propriété intellectuelle, les services et les domaines institutionnels.

S’agissant de l’accès au marché dans le domaine de l’industrie, la négociation englobe les sujets traités au cours des sept cycles précédents du G.A.T.T., tels que la réduction des droits de douane et l’élimination des obstacles non tarifaires à la frontière. La négociation porte également sur le régime appliqué au commerce des textiles.

En ce qui concerne l’agriculture , il s’agit d’aboutir à une certaine libéralisation et de renforcer les règles du G.A.T.T. en vue de tenir compte de la multifonctionnalité des politiques agricoles. Les principales règles tiennent à l’accès au marché (seuls les droits de douane devraient constituer un moyen de protection à la frontière).

Dans le domaine des services , les travaux portent sur un accord général sur le commerce des services, appelé General Agreement on Trade in Services (G.A.T.S.). Cet accord de libéralisation multilatérale, progressive mais irréversible, des services repose sur trois piliers. Premièrement, l’accord-cadre qui, de façon analogue au G.A.T.T. pour les marchandises, définit les principes généraux applicables à tous les services, tels que la clause de la nation la plus favorisée, la transparence et le traitement national. Deuxièmement, les annexes sectorielles à l’accord-cadre, qui tiennent compte de la spécificité de certains domaines, tels que les services financiers, les télécommunications, le trafic aérien ou le séjour temporaire des étrangers fournissant un service. Troisièmement, les engagements initiaux, qui octroient concrètement aux parties contractantes les concessions d’accès au marché et de traitement national dans des secteurs et sous-secteurs de services.

S’agissant de la propriété intellectuelle , l’accord négocié couvre tous les secteurs (droits d’auteur et droits voisins, marques, protection des dessins et des modèles, protection des indications d’origine géographique, des brevets, des topographies de circuits intégrés, protection des secrets de fabrication ou d’affaires).

La négociation sur les règles porte principalement sur les clauses de sauvegarde, les subventions à l’industrie, le code antidumping, le code sur les prescriptions techniques et les mesures concernant les investissements liés au commerce.

Dans le domaine des aspects institutionnels , il s’agit d’affiner et d’améliorer les mécanismes du règlement des différends, d’encourager la coopération entre le G.A.T.T. et d’autres organisations internationales, et de créer une superstructure institutionnelle capable de réunir les secteurs et accords négociés dans le cadre du G.A.T.T. (organisation multilatérale du commerce).

Qualifié de «plus ambitieux cycle de négociations jamais entrepris sous les auspices du G.A.T.T., qui doit jeter les bases du système commercial multilatéral du XXI^e siècle» (F. Blankart), l’Uruguay Round aurait dû être conclu lors d’une réunion ministérielle, en décembre 1990, à Bruxelles. Mais les membres du comité n’ont pu s’entendre, notamment sur les engagements qui pourraient être pris afin de réduire les aides financières de l’État et les restrictions en matière d’accès aux marchés dans le domaine de l’agriculture. Le round demeurait ouvert au moment de la mise en place de l’administration Clinton, au début de 1993.

La régionalisation et la multilatéralisation des échanges

Le G.A.T.T. repose sur le principe de la non-discrimination entre les parties contractantes (clause de la nation la plus favorisée). Or tous les accords commerciaux régionaux sont a priori discriminatoires, d’où leur incompatibilité potentielle avec les principes du G.A.T.T. Toutefois, l’article 24 de l’accord G.A.T.T. admet l’existence de zones de libre-échange et d’unions douanières, à certaines conditions: elles ne doivent pas se traduire par des tarifs douaniers ou d’autres restrictions aux échanges en moyenne plus restrictifs que ceux qui étaient appliqués précédemment; un plan et un programme doivent être élaborés pour la création d’une zone de libre-échange ou d’une union douanière ; une zone de libre-échange doit couvrir l’essentiel des échanges.

La création et/ou le renforcement des unions régionales soulèvent certaines inquiétudes quant à leurs effets sur les relations commerciales multilatérales développées dans le cadre du G.A.T.T. Ces craintes, qui se sont manifestées avec la résurgence des accords commerciaux régionaux, portent sur le risque que le régionalisme devienne un substitut plutôt qu’un complément au multilatéralisme. Les arguments sont multiples: le régionalisme pourrait, notamment, accroître les frictions entre les blocs commerciaux, avoir des répercussions négatives sur les pays qui restent à l’écart des blocs et détourner des ressources rares des négociations multilatérales vers des négociations régionales (J. Bhagwati, 1992).

Par ailleurs, selon certains spécialistes, la libéralisation du commerce régional peut contribuer à renforcer la libéralisation multilatérale des échanges, notamment en rendant les pays membres plus concurrentiels, donc moins protectionnistes, et en servant de modèle pour l’ouverture mondiale du commerce dans des secteurs où les progrès multilatéraux sont encore faibles, comme les services ou les barrières non tarifaires (A. Dunkel, 1992). Une telle évolution exige que l’objectif majeur des unions régionales soit de faciliter le commerce entre les territoires constitutifs et non d’ériger des obstacles au commerce avec d’autres parties.

Il paraît difficile de démontrer que, à la lumière de la théorie de Viner, les unions régionales aient un impact négatif significatif sur l’économie mondiale. Il est également difficile de faire la démonstration inverse. Face à cet ambiguïté, c’est aux principes du G.A.T.T. qu’il faut s’en remettre, afin que l’esprit de la libéralisation multilatérale des échanges prévale sur toute velléité protectionniste appliquée à l’échelle régionale: il est indéniable que la mise en place et le renforcement de disciplines globales sont nécessaires pour que les accords régionaux soient moins dommageables, pour les pays externes comme pour les pays membres.

Encyclopédie Universelle. 2012.